乡镇政府是最基层的一级政权组织，乡镇机构设置和运行体制是否科学、合理，对农村经济社会发展影响重大。而乡镇机构改革是党政机构改革的重要组成部分，如何进一步深化乡镇机构改革，科学合理设置乡镇机构，塑造适应建立和谐社会、市场经济和农村新形势的乡镇管理体制，是当前机构编制部门需要进一步探讨的现实问题。我们既要结合乡镇机构设置现状和实际工作，着重围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，又要因地制宜、充分尊重乡镇实际，在机构编制方面做些探讨。笔者以长清区6个乡镇为乡镇职能机构人员编制及运行情况为例，就乡镇机构设置、人员编制、乡镇机构运行情况的现状及其对策做以下调查分析。

一、机构编制设置现状

长清区共辖有6个乡镇，先后经历了2006年、2010年两次机构改革，机构设置及职能分工得到了充分的优化。截止当前，我区6个乡镇中有一类乡镇2个，二类乡镇4个，各乡镇按照上级规定，对应乡镇划分类别分别设立行政内设机构和下属事业单位。在行政机构设置方面，二类乡镇统一设置党政办公室、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、社会稳定办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子），一类乡镇在此基础上增设村镇建设管理办公室。在事业单位方面，二类乡镇统一设置财政所、文化服务中心、农业综合服务中心、人力资源社会保障服务中心，一类乡镇在此基础上增设经济发展中心。

在改革完成以后，我办也多次开展改革后的专项检查及调研工作，观察改革后乡镇机构运转及工作开展情况，听取各乡镇领导及工作人员对改革工作的看法和意见建议，就目前情况来看，乡镇改革取得一定实效，乡镇整体运转情况良好。一是乡镇服务职能得到了进一步明确和强化，对乡镇政府服务职能进行了重新界定和明确，各乡镇也设立了为民综合服务机构，实现了一站式服务和一条龙服务。二是乡镇政府行政及事业单位设置进一步精简，将原来的“七站八所”进行优化整合，初步改善了原乡镇机构设置繁琐、职责划分不清、配合协调不畅、工作效率不高等问题。三是机构编制得到进一步精简压缩，机构编制使用效率有效提高，从而确保了机构编制及财政供养人员只减不增这一基本要求。

二、存在的几个问题

通过乡镇机构改革工作，我区乡镇政府机构改革取得了看得见、摸得着的实效。但不得不承认，在乡镇实际工作中还存在着一些问题，这些问题的存在凸显出了目前乡镇政府机构编制管理机制还有待进一步完善，机构设置还可以继续优化和科学。为做好这次调研课题，笔者向各乡镇相关工作人员及部分基层群众征集了意见建议，通过汇总和梳理，笔者发现目前乡镇政府机构设置主要存在着下列几个方面的问题：

（一）权责不一，条框过多。乡镇机构作为最基层的一级政权组织，对上承接着上级政府和机关的各项政策、规定和任务指标，向下负责着几乎一切农村公共事务和管理任务。但由于乡镇政府没有了“下级单位”，致使出现了能管的鞭长莫及，想管的又爱莫能助的情况，乡镇政府只能是看在眼里，急在心里。例如食品安全、市场监管、畜牧兽医、水利管理、国土监管、城管执法、环境监管、社会治安、计划生育等方面，机构、人员、财政、业务都是上级业务主管部门管理，乡镇政府无权管理和调配，或虽明确为乡镇和业务主管部门双重管理，但在实际工作中却难以充分发挥机构效能。虽然乡镇没有与上述方面工作相对应的机构，但这些工作却是乡镇政府无论如何也躲不掉的，而且在因为上述工作职能部门与群众之间出现矛盾时，老百姓往往第一个念头就是找政府，很少有人能直接找到业务主管部门。有了成绩是业务单位的，出了问题责任归乡镇政府，有了矛盾乡镇政府要去处理，还要去替职能部门“背黑锅”，一方面乡镇的职权在不断被削弱，另一方面又担负着无穷大的责任，是一种典型的责权不对等状况。同时，在乡镇政府工作中还存在着过多的“一票否决”事项，例如计划生育、安全生产、维稳治安、综合治理、环境保护、劳动保障、农民减负、森林防火等等，以及上级的各种检查、评比、达标活动，乡镇不堪重负，疲于应付，难以将工作精力难以集中到发展经济、为民服务上来，影响和削弱了基层政权的职能发挥。

（二）机构设置过于整齐划一，特点不突出。按照省市文件精神，我区6个乡镇中同一类别的乡镇进行了统一的机构设置，从管理层面上来看机构得到了精简和规范，利于管理以及各类业务开展，但以实际情况来整齐划一未必就是科学合理。比如同为一类乡镇的两个镇，归德镇地域面积大，地势平坦，经济发展以粮食、蔬菜等经济作物为主，而万德镇则地势起伏大，山岭众多，同时还拥有较多旅游资源，经济发展以山林经济、旅游开发为主，但在机构设置上两个乡镇却完全一样。同样的问题也出现在其他4个二类乡镇上，各乡镇根据自身实际选择了农作物种植、经济作物及药材种植、旅游开发、工业发展、农民小型手工业等不同的侧重点来发展本镇经济，侧重点不同发力点就不同，发力点不同则势必要求机构设置具有“本镇特色”，以便更好地开展工作，但就现行机构设置有关政策来看，乡镇机构设置仅仅依靠各项指标进行简单分类，根据类别确定机构个数，然后根据个数设立机构，不同的乡镇之间的机构设置不断的“复制、粘贴”，机构设置简单粗暴，缺乏特色，特点不突出，致使有的乡镇机构设置没有充分体现自身的特色和优势。而乡镇政府要想不断推动重点领域发展或特色经济形式，在得不到正式机构设置的情况下，往往自己成立某些工作机构，以方便开展工作，但这样却又出现了私设机构问题。

在近两次的乡镇政府机构改革中我们摒弃了众多站所的设置方式，在每一个乡镇都设置了农业综合服务中心，统管农林牧渔的服务工作，既集中了职能，又精简了机构，但是在实际工作还是有一点点问题。笔者也曾在乡镇政府工作过，一天，一位老大爷因为种植的板栗树枯死问题到镇政府寻求帮助，在挂着农业综合服务中心牌子的办公室门口来回几次也没进去，最后找到一位工作人员问林业站在哪里，工作人员问明老大爷的来意后告诉他去农业综合服务中心，老大爷把眼一瞪：我家的板栗树死了，我找林业站，我不是种地的，你让我到农业中心干啥？最后工作人员直接领取老大爷进去，找到分管经济林木的工作人员老大爷才罢休。你看看，这就是一个机构名字惹出的问题，事情不大，但是反映出了农业综合服务中心在某一方面来说不如“七站八所”深入民心，或者说不如“七站八所”名称与职责的关系更加直观，从侧面反映出新的机构名称过于“综合”，特点不够鲜明。

（三）人员压力大，人才需求缺口大。前文曾提到过，乡镇政府权责不一，背负着极大的工作量，尤其在重大节假日、春种秋收的农忙时节、季节性防火防汛工作方面，乡镇工作人员除了处理好科室日常工作外，还要夜间值班、巡逻巡查、防火防汛、处理各种突发事件，每一名乡镇工作人员都面临着巨大的工作压力和工作量，但是与之巨大的工作量形成鲜明对比的则是他们的晋升渠道受限和待遇偏低问题。由于乡镇政府为正科级单位，其行政内设机构及所属事业单位均为股级单位，在乡镇上班的工作人员往往只是享受着科员待遇，晋升及提高收入渺渺无期，很多工作人员最后以科员身份退休回家。虽然近年来上级不断出台政策，对乡镇工作人员发放乡镇补贴、实行职级待遇等，但乡镇人员，包括乡镇政府领导干部晋升问题还是无法根本解决，乡镇工作人员欠缺自身“获得感”。

鉴于上述情况，很多乡镇政府工作人员努力通过考录、遴选、调动等方式脱离乡镇工作环境，甚至提出辞职。而上级政府或业务部门也因为人才需求，在各乡镇寻找年轻、能干、业务突出的人员调到本单位工作，进一步加剧了乡镇政府人才流失。同时，受到社会发展水平提高的影响，很多大学生、高学历、高层次人才眼光较高，不愿意到乡镇基层工作，而乡镇政府要想跟上社会进步的步伐，仅以现有的“老人”开展工作较为吃力，急需补充“新鲜血液”，虽然我区在近几年的机关事业单位公开招考中不断加大向乡镇政府的倾斜力度，但乡镇政府用人需求缺口仍在加大。

三、几点工作建议

进一步深化乡镇政府改革，推动乡镇快速发展是一件政策性强、涉及面广的工作，仅仅依靠机构编制部门是无法推动的，需要从上到下、各级各部门的密切配合，以进一步提高乡镇政府的服务水平。

（一）坚持权责统一，建立权责一致的乡镇机关。坚持责权统一，明确职能定位，按照合法为民的原则，合理界定乡镇职能，理顺条块关系，凡是法律法规或有关文件规定由上级政府或相应部门承担的职责一律不能转嫁给乡镇政府。逐步完善乡镇政府与上级业务部门的配合协调机制，确需乡镇政府配合开展工作的，应赋予乡镇政府一定的权限。对于双重管理的机构，应严格落实管理体制，突出乡镇政府的主导地位，上级部门只进行业务指导，使乡镇真正把管事和管人结合起来，调动乡镇政府的积极性，促进各项工作开展。要积极探索与乡镇政府相适应的考核体系，尽量减少“军令状”、“一票否决”等事项，严禁形式主义、官僚主义或各种不合理的考核、检查、评比活动，只有这样才能使乡镇政府将工作精力全部放在公共事务管理上，更好、更高效地为群众提供服务，成为真正的服务型政府。

（二）机构设置差异化，突出乡镇特点。在乡镇政府机构设置时，不要仅仅依靠乡镇各项指标进行简单分类，而后进行“一刀切”式机构设置，可在现行设置规定和设置要求的基础上进行优化，并赋予乡镇政府一定的自主权，所谓乡镇政府自主权并不是说让乡镇政府自行设置机构，而是机构编制部门在对乡镇政府进行机构设置时，可以充分听取不同乡镇对于本乡镇机构设置的建议和侧重点，对不同的乡镇政府机构实行差异化设置。在机构设置限额内对于党政机构、安监机构、财政机构等各乡镇共性存在的机构可以进行统一设置，而针对每一个乡镇的不同特点，可以考虑在机构限额内拿出1-2个行政内设机构或所属事业单位，根据乡镇意见和特点进行自由设置。同时，对统一设置的乡镇机构编制核定也应当实行差异化设置，充分尊重乡镇意见和工作实际，可以对各乡镇之间的共性单位核定不同的编制数额。通过对乡镇机构的差异化设置，灵活设置乡镇事业机构，不搞“一刀切”，切实提高乡镇政府的工作活力。

（三）提高基层工作待遇，出台相应优惠政策。在现有政策的基础上，进一步提高乡镇工作人员待遇，比如提高乡镇工作补贴标准、适当放宽乡镇机构岗位设置标准、进一步完善乡镇干部交流提拔机制等，解决乡镇工作人员工作量与待遇两极分化的现象，以充分激发乡镇工作人员的工作积极性，提高乡镇工作人员的获得感和幸福感。同时加大对乡镇工作人员招考政策倾斜力度，进一步扩大面向社会、优秀村干部、大学生村官考试录用为乡镇公务员或乡镇事业单位工作人员的数量。出台基层优惠政策，为应届毕业大学生、研究生、博士生等高学历人才创造更大的发挥空间和舞台，吸引高尖端专业人才前往基层创业和发展。通过优化人员机构，盘活编制资源，在充分发挥编制资源使用效率的同时，也增加乡镇政府的“战斗力”，真正为广大人民群众做好服务工作。